Публікації

Закон, що скасовує пайову участь забудовників, залишив без відповіді ряд питань

Містобудівна галузь на цей час перебуває у стадії реформування, зумовленій намірами спрощення дозвільних процедур у будівництві та оптимізацією державного апарату. Ліквідація органів Державного архітектурно-будівельного контролю і тривале зволікання у прийнятті законодавства, яке регулюватиме будівельну галузь, породжує необхідність звертатись до судової практики для заповнення наявних прогалин. Особливу увагу привертають нещодавно розглянуті Великою Палатою Верховного Суду справи, які стосуються юрисдикційних питань у даній категорії спорів, а також способів захисту у спорах щодо самочинного будівництва.

15 квітня 2020 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову у справі № 727/8819/16а, в якій визначила юрисдикцію справ щодо скасування містобудівних умов та обмежень, виданих особі, відмінній від позивача. У цій справі Позивач звернувся з вимогою про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, виданих третій особі. Суд першої інстанції постановою від 27 вересня 2017 року, залишеною без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року, позов задовольнив.

Під час звернення з касаційною скаргою до Верховного Суду Відповідачі аргументували свою позицію тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства. Зважаючи на те, що в цій справі позивач оскаржує містобудівні умови й обмеження, видані органом місцевого самоврядування іншій особі, а не йому, тому позивач не є суб'єктом публічно-правових відносин у цьому спорі, оскільки обґрунтовує свої позовні вимоги порушенням його цивільного права, що вказує на приватноправовий характер спірних правовідносин.

Як установив Верховний Суд, висновок щодо публічно-правового характеру спору не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права. Орган місцевого самоврядування надав містобудівні умови й обмеження забудови земельної ділянки третій особі, попереднім орендарем якої та забудовником об'єкта, що побудований на цій земельній ділянці, є Позивач відповідно до дозволу на виконання будівельних робіт. Тобто Позивач оскаржує містобудівні умови та обмеження, які видані органом місцевого самоврядування не йому, а третій особі, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.

Оскільки спір у цій справі пов'язаний, серед іншого, із захистом речових прав позивача на земельну ділянку, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства. Схожих висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла у постанові від 31 жовтня 2018 року у справі № 725/5630/15-ц (провадження № 14-341цс18).

Отже, Велика Палата встановила, що правовідносини, які виникають з оскарження містобудівних умов, виданих відмінній від Позивача особі, пов’язані із захистом права цивільного та відповідно до суб’єктного складу підлягають розгляду в порядку господарського судочинства.

Іншим рішенням, у якому Велика Палата висловила позицію щодо юрисдикції спорів у сфері містобудування, зокрема з державними реєстраторами, є постанова від 19 травня 2020 року у справі № 916/1608/18. Предметом спору в цій справі було визнання неправомірними дій і рішення державного реєстратора щодо відмови в реєстрації права власності, а також визнання права власності на нерухоме майно (павільйон) та зобов’язання державного реєстратора провести державну реєстрацію права власності. Указаний павільйон, за переконанням Позивача, є капітальною спорудою, тому державний реєстратор дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для реєстрації права власності на нерухоме майно. Державний реєстратор вирішив, що заявлене речове право не підлягає державній реєстрації, оскільки павільйон не є капітальною спорудою.

Господарський суд Одеської області позов задовольнив повністю, обґрунтувавши тим, що у матеріалах справи міститься доказ капітальності споруди, а саме наявності фундаменту, який виготовлено із залізобетонної стрічки. Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду провадження у справі в частині позовних вимог про визнання неправомірними дій державного реєстратора, скасування рішення державного реєстратора закрито. У задоволенні позовних вимог про визнання права власності на нерухоме майно та зобов`язання здійснити державну реєстрацію права власності відмовлено.

Приймаючи рішення, суд апеляційної інстанції виходив із того, що в цій справі правовідносини виникли між Позивачем і державним реєстратором у зв`язку з відмовою у державній реєстрації права власності на спірний павільйон, отже, спір у цій частині виник саме з публічно-правових відносин. Крім того, суд апеляційної інстанції вказав, що відповідач не оспорює право власності Позивача на павільйон, а питання щодо правового режиму цього майна як нерухомого перебуває поза межами предмета доказування у спорі про визнання права власності. Також апеляційний суд висловився щодо обраного Позивачем способу захисту, а саме зазначив, що звернення до суду з позовом про визнання права власності з метою отримання рішення суду як правовстановлюючого документа та подальшої державної реєстрації права власності на підставі такого рішення не є законним (правомірним) способом захисту права та охоронюваного законом інтересу.

Не погодившись із висновками апеляційного суду, Позивач звернувся з касаційною скаргою, обґрунтовуючи її тим, що державний реєстратор своїм рішенням про відмову в реєстрації права власності впливає на майнові Позивача, що зумовлює розгляд вказаної справи у порядку господарського судочинства.

Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновками суду апеляційної інстанції в частині закриття провадження у справі та підтвердила свою позицію, викладену в постанові від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, а також наголосила, що до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта. Велика Палата також звернула увагу на те, що позовні вимоги про визнання неправомірними дій державного реєстратора та визнання недійсним його рішення не відповідають ефективним способам захисту прав та інтересів позивача, оскільки судове рішення про задоволення таких вимог не є підставою для внесення запису про право власності позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, чого прагне позивач.

Також Велика Палата підтвердила висновок апеляційного суду щодо відмови в задоволенні позовної вимоги про визнання права власності, оскільки таку було заявлено до неналежного відповідача. Такий спосіб захисту, як визнання права власності, не може бути застосований, якщо право на об`єкт нерухомості ні за ким не зареєстроване, а позивач не може зареєструвати своє право на об`єкт нерухомості, бо не здатний беззаперечно підтвердити своє право власності на об`єкт нерухомості належними правовстановлюючими документами.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що саме така ситуація склалася в цій справі. Позивач має документи, що підтверджують його право власності на павільйон, але з цих документів важко зробити однозначний висновок щодо того, чи був павільйон об`єктом нерухомості на момент його придбання і чи є існуючий павільйон тим самим майном, який був придбаний позивачем. При цьому, як зазначив Верховний Суд, державний реєстратор не є судом і не вправі вирішувати таке питання самостійно, фактично вирішуючи спір між позивачем і власником земельної ділянки, на якій розміщене спірне майно.

Оскільки спірний павільйон знаходиться на земельній ділянці, яка належить до земель комунальної власності, саме орган місцевого самоврядування (Одеська міська рада) є належним відповідачем за позовом про визнання права власності. Зазначене зумовило прийняття рішення про відмову в задоволенні позовних вимог у зв’язку з пред’явленням позову до неналежного відповідача з урахуванням пункту 40 постанови Великої Палати Верховного Суду від 17 квітня 2018 року у справі № 523/9076/16-ц (провадження № 14-61цс18).

Таким чином, як визначила Велика Палата в цій справі, якщо позивач має намір зареєструвати своє право власності на майно, яке він вважає об’єктом нерухомості, належним способом захисту для такого позивача стане вимога про визнання права власності на будівлю, яка і буде підставою для державної реєстрації права власності.

Цікавою з точки зору підвідомчості спорів також є постанова Великої Палати Верховного Суду від 7 квітня 2020 року по справі №916/2971/13 та окрема думка судді Ситнік О.М. до даної постанови.

У вказаній справі прокуратура звернулася з позовом про зобов`язання відповідача знести самовільно побудовану споруду, будівельні роботи на якій Відповідач провів без відповідних дозвільних документів. Рішенням Господарського суду Одеської області від 13 грудня 2017 року в позові відмовлено у зв’язку з відсутністю правових підстав для застосування до спірних правовідносин приписів статті 376 ЦК України, оскільки позивачем набуто право власності на об`єкт нерухомого майна, що унеможливлює знесення такого об`єкту нерухомості в порядку, установленому для самочинно побудованих об`єктів.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновками місцевого господарського суду щодо відсутності підстав для задоволення позову про знесення самовільно побудованої споруди, оскільки реєстрація права власності на нерухоме майно є офіційним визнанням права власності з боку держави, тому задоволення такого позову з урахуванням визнання державною права власності особи на це нерухоме майно матиме наслідком втручання у право на майно. Разом з тим суд апеляційної інстанції дійшов висновку про закриття провадження у справі в частині позовних вимог в інтересах держави в особі Інспекції, адже спір у правовідносинах з органом, який діє в межах своїх владних повноважень, не належить до господарської юрисдикції; ураховуючи вимоги чинного законодавства та практику Верховного Суду, зазначив, що такі вимоги (суб`єкта владних повноважень) зумовлені правовідносинами публічно-правового характеру й повинні розглядатись у порядку адміністративного судочинства.

Переглядаючи справу в касаційному порядку, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що реєстрація права власності на самочинне будівництво за особою, що здійснила таке будівництво, у силу положень законодавства та приписів статті 376 Цивільного кодексу України не змінює правовий режим такого будівництва як самочинного з метою застосування, зокрема, положень частини четвертої цієї статті. Як установила Велика Палата, суди вказали про неможливість знесення об’єкта нерухомості, право власності на який зареєстровано у порядку, установленому для самочинно побудованих об’єктів, однак залишили поза увагою докази невідповідності цієї споруди ознакам щодо самочинності, які є істотними для вирішення цього спору.

Проте на особливу увагу заслуговує висновок Великої Палати щодо юрисдикції спору, оскільки саме щодо цієї позиції Великої Палати суддя Ситнік О.М. висловила Окрему думку. Зокрема, Велика Палата дійшла висновку, що спір у частині вимог Інспекції ДАБК про зобов`язання знести самовільно побудовану споруду підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства з огляду на те, що Інспекція ДАБК як контролюючий орган є суб`єктом владних повноважень.

Зазначений висновок обґрунтований тим, що до розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Знесення самочинного будівництва за рішенням суду за позовом відповідного органу державної влади відбувається в межах реалізації такими органами наданих їм функцій з контролю та нагляду за додержанням законодавства суб`єктами архітектурної діяльності. Таким чином, Інспекція, як контролюючий орган є суб`єктом владних повноважень, оскільки здійснює повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю, що відповідає практиці Великої Палати Верховного Суду в подібних правовідносинах (постанова від 11 червня 2019 року у справі № 917/375/18).

Однак із такими аргументами Великої Палати Верховного Суду не погодилась суддя Ситнік О.М., висловивши Окрему думку. Свою позицію суддя обґрунтовує тим, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки Позивачем не наведено норми жодного закону, який би визначав розгляд справ за позовами Інспекції ДАБК в адміністративному суді. Породження практики розмежовувати юрисдикційну належність спору за критерієм мотивування суб`єктом владних повноважень підстав звернення з позовом - дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності чи порушення будівельних стандартів і норм - позитивного впливу на формування єдності судової практики не матиме, лише породжуватиме зловживання як з боку учасників справи, так і судів, та вноситиме правову невизначеність у юрисдикційність вказаних спорів, що зумовить необхідність їх розгляду судами усіх трьох юрисдикцій - цивільної, адміністративної та господарської, та унеможливить ефективний і швидкий розгляд справ зазначеної категорії.

Крім того, як наголошено в Окремій думці, віднесення цієї категорії справ до адміністративної юрисдикції спотворює завдання й цілі адміністративної юрисдикції, суперечить самій доктрині адміністративного процесу та унеможливлює ефективне вирішення спору і захист прав особи від можливого свавілля суб`єкта владних повноважень. Спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний з вирішенням питань щодо майнових прав. Суд першої інстанції зробив правильний висновок, що, оскільки предметом позову Інспекції ДАБК є знесення об`єкта цивільного права, який належить іншій юридичній особі на праві приватної власності, справа підлягає розгляду в порядку господарського судочинства. Як зазначає суддя у Окремій думці, об`єкти самочинного будівництва - це вид нерухомого майна з притаманними йому фізичними ознаками, але з особливим правовим режимом, тому спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю та/або органів місцевого самоврядування про зобов`язання знесення самочинного будівництва є такими, що пов`язані з вирішенням питань щодо майнових прав конкретних фізичних чи юридичних осіб.

Підсумовуючи, слід зазначити, що питання визначення підвідомчості в цій категорії спорів продовжують залишатись дискусійними, незважаючи на намагання Верховного Суду забезпечити єдність судової практики - з одного боку, та на необхідність зважати на конкретні обставини кожної окремої справи - з іншого, що часто призводить до неодностайності навіть у підходах Великої Палати.

Ольга Чайковська-Тимкович
Адвокат ЮФ «Кушнір, Яким'як та Партнери»
Журнал «ЮРИСТ&ЗАКОН» №25, 09.07.2020